PPP模式——寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)領(lǐng)域的新嘗試

　　ICCSZ訊    近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，明確提出戰(zhàn)略目標(biāo)：到2020年，固定寬帶家庭普及率達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，3G、4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋城鄉(xiāng);到2025年，固定寬帶家庭普及率接近國際先進(jìn)水平，建成國際領(lǐng)先的移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)寬帶網(wǎng)絡(luò)無縫覆蓋。

　　實(shí)際上，國際范圍內(nèi)，寬帶已經(jīng)成為公認(rèn)的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新型基礎(chǔ)設(shè)施。國際電信聯(lián)盟“連通目標(biāo)2020”提出，到2020年，推動(dòng)全球超過60%的人口獲得寬帶連接，但由于寬帶網(wǎng)絡(luò)投資規(guī)模大，回收期長，世界各國普遍面臨私人部門投資不足、農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足等難題，我國也不例外。金融危機(jī)以后，很多國家創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)投資模式，選擇政府與私人資本合作(Public Private Partnership,PPP)模式作為提升寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋的手段。自2015年我國發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號(hào))以來，PPP在我國公共服務(wù)領(lǐng)域得到蓬勃發(fā)展。截至2016年2月底，我國PPP項(xiàng)目總投資超過8萬億元，主要集中在供熱、垃圾處理等市政服務(wù)，以及地鐵、橋梁等市政設(shè)施領(lǐng)域。PPP模式在全球?qū)拵ьI(lǐng)域有哪些典型應(yīng)用，對我國寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有何啟示?

　　PPP模式在寬帶建設(shè)的嘗試

　　PPP模式是指政府和私人資本以合作協(xié)議方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。按照國際電信聯(lián)盟(ITU)建議，PPP可分為以下四種模式：一是私營部門建設(shè)運(yùn)營模式，即私人資本從政府處獲得資金資助，建設(shè)和運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，并最終擁有網(wǎng)絡(luò)的所有權(quán);二是公共外包模式，即政府部門提供全部建設(shè)和運(yùn)營資金，私人資本負(fù)責(zé)具體實(shí)施，網(wǎng)絡(luò)所有權(quán)歸政府部門所有;三是合資公司模式，即政府資本和私人資本成立合資公司，雙方共同擁有網(wǎng)絡(luò)，并共同承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)的日常運(yùn)營;四是公共部門建設(shè)運(yùn)營模式，即網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)營資本由政府與私人資本共同分擔(dān)，網(wǎng)絡(luò)的最終所有權(quán)歸政府所有，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和日常運(yùn)營由私人資本承擔(dān)。

　　PPP項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作中選擇何種模式，通常取決于多種因素，如市場結(jié)構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)成熟度和政治環(huán)境等。近幾年，全球?qū)拵ЬW(wǎng)絡(luò)建設(shè)有不少采用PPP模式的案例。

　　——英國移動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(MIP)

　　MIP項(xiàng)目是英國政府實(shí)施的一個(gè)桿路建設(shè)項(xiàng)目，目的是通過建設(shè)更多的桿路設(shè)施，改善5%～10%沒有移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋或者信號(hào)不好區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，并將英國的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋擴(kuò)展到99%的人群。該項(xiàng)目建設(shè)主要采用私人部門建設(shè)運(yùn)營模式，即由英國政府出資1.5億英鎊，通過招標(biāo)方式，由中標(biāo)公司負(fù)責(zé)桿路建設(shè)，桿路資產(chǎn)的所有權(quán)歸私人資本所有。桿路設(shè)施建成后，英國的移動(dòng)運(yùn)營商可以租用桿路資源部署和提升自己的移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

　　MIP項(xiàng)目最終由Arqiva公司中標(biāo)承建。原計(jì)劃在2013年年底前將未連接的8萬個(gè)接入點(diǎn)中的6萬個(gè)連接到網(wǎng)絡(luò)，但最終推遲到2016年5月完成，第一批站址于2013年9月啟用。項(xiàng)目進(jìn)度延遲主要有以下幾個(gè)原因：一是Arqiva沒有向政府部門提供詳細(xì)的覆蓋計(jì)劃和時(shí)間表。二是一些地區(qū)的桿路建設(shè)需要經(jīng)過冗長的審批程序。三是在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)面臨供電難題，有的缺乏回傳電路。

　　經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：一是政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)著眼于那些缺乏競爭性的市場，集中對這些地區(qū)的無源設(shè)施提供資金支持。二是股東之間應(yīng)加強(qiáng)溝通，確保市場主體對實(shí)施計(jì)劃熟悉。三是政府應(yīng)該努力創(chuàng)造良好的建設(shè)和監(jiān)管環(huán)境，確保政策目標(biāo)的實(shí)施。

　　——南非約翰內(nèi)斯堡寬帶網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃

　　該計(jì)劃通過投入政府資金，建設(shè)約翰內(nèi)斯堡市內(nèi)900公里長的骨干網(wǎng)絡(luò)，以降低骨干帶寬的批發(fā)成本，使得互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)提供商能夠向消費(fèi)者提供更低價(jià)格的寬帶接入產(chǎn)品，促進(jìn)約翰內(nèi)斯堡市智慧城市建設(shè)，創(chuàng)造更多的商業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　該項(xiàng)目建設(shè)資金1億美元，每年運(yùn)營費(fèi)用2400萬美元。項(xiàng)目起初采用公共外包模式，由約翰內(nèi)斯堡市政府與愛立信簽訂建設(shè)合同，愛立信代為運(yùn)營12年后，將網(wǎng)絡(luò)交還給約翰內(nèi)斯堡市政府。之后愛立信將項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給了CitiConnect通信。項(xiàng)目于2013年正式運(yùn)營，但是2014年約翰內(nèi)斯堡市政府終止了與CitiConnect的合同，并將該項(xiàng)目更改為公共部門建設(shè)運(yùn)營模式。約翰內(nèi)斯堡市政府2015年2月償付了愛立信9300萬美元，作為已建網(wǎng)絡(luò)的費(fèi)用。之后的網(wǎng)絡(luò)所有權(quán)和運(yùn)營權(quán)歸約翰內(nèi)斯堡市政府所有。

　　經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：一是政府部門在啟動(dòng)項(xiàng)目之前應(yīng)該進(jìn)行廣泛調(diào)研，確定是否確實(shí)存在市場失靈，以便決策是否需要政府力量的介入。在本案例中，因?yàn)榧s翰內(nèi)斯堡地區(qū)已經(jīng)有其他的光纖網(wǎng)絡(luò)在提供服務(wù)，這就對市政府實(shí)施寬帶計(jì)劃的必要性提出質(zhì)疑。二是在項(xiàng)目實(shí)施前，要詳細(xì)約定政府和私人企業(yè)的權(quán)利義務(wù)，避免在任何一方違背項(xiàng)目合同時(shí)引起爭議，臨時(shí)更改項(xiàng)目的運(yùn)作模式。

　　——卡塔爾骨干網(wǎng)項(xiàng)目

　　這個(gè)項(xiàng)目采用的是公共部門建設(shè)運(yùn)營模式。通過初期投入政府資金，降低私人資本投資門檻，吸引私人資本共同建設(shè)全國寬帶骨干網(wǎng)。最終QNBN獲得建設(shè)卡塔爾全國骨干網(wǎng)絡(luò)的許可，同時(shí)承諾必須提供帶寬批發(fā)業(yè)務(wù)。但是在項(xiàng)目進(jìn)行中，卡塔爾另一家電信運(yùn)營商Ooredoo也表示出有興趣建設(shè)骨干光纖網(wǎng)絡(luò)。

　　經(jīng)驗(yàn)總結(jié)：一是共享無源設(shè)施能夠減少建設(shè)成本，如果監(jiān)管部門能要求主導(dǎo)企業(yè)(即卡塔爾電信)開放其無源設(shè)施，則可加快網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)進(jìn)度。二是政府部門應(yīng)確保市場中沒有其他運(yùn)營商有建設(shè)骨干網(wǎng)的興趣。在本案例中，如果Ooredoo再建設(shè)一個(gè)骨干網(wǎng)，將導(dǎo)致資源浪費(fèi)，并帶來監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

　　對我國寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的啟示

　　從全球經(jīng)驗(yàn)來看，PPP模式已經(jīng)在很多國家的通信領(lǐng)域得到了較好應(yīng)用。總結(jié)幾個(gè)PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，對我國有以下幾點(diǎn)啟示。

　　一是PPP模式應(yīng)作為商業(yè)模式建網(wǎng)的有力補(bǔ)充，而非應(yīng)用于大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。從以上幾個(gè)案例可以看到，PPP的應(yīng)用重點(diǎn)已經(jīng)從原來的大型國家骨干網(wǎng)(如澳大利亞的NBN)、普遍服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到無源設(shè)施、城域網(wǎng)等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域都是寬帶運(yùn)營商缺少商業(yè)動(dòng)力建設(shè)，或是現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)的盲點(diǎn)區(qū)域。PPP模式作為一種補(bǔ)充模式，可以很好地填補(bǔ)市場上運(yùn)營商進(jìn)入意愿較低領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)覆蓋空白區(qū)域。

　　二是PPP模式應(yīng)該主要應(yīng)用于市場失靈領(lǐng)域。政府部門在實(shí)施PPP項(xiàng)目之前，應(yīng)進(jìn)行充分的市場調(diào)研。如果社會(huì)資本在該領(lǐng)域存在較強(qiáng)的投資意愿，則政府應(yīng)該讓市場機(jī)制發(fā)揮決定性作用。在卡塔爾骨干網(wǎng)的例子中，由于其他運(yùn)營商也有意愿投資于骨干網(wǎng)項(xiàng)目。此時(shí)政府通過PPP機(jī)制介入，將可能干擾市場機(jī)制的正常運(yùn)行。

　　三是項(xiàng)目實(shí)施前應(yīng)設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，并充分溝通。在項(xiàng)目實(shí)施前，政府部門需要充分開展市場調(diào)研、可行性論證、未來盈利預(yù)測等工作，科學(xué)設(shè)計(jì)政府和社會(huì)資本的權(quán)利與責(zé)任，并在各利益相關(guān)方之間進(jìn)行充分溝通，確保PPP目標(biāo)的達(dá)成。

　　作者：中國信息通信研究院 石立娜 來源：人民郵電報(bào)