新聞?wù){(diào)查：《電信法》爭(zhēng)議纏身 24載仍難產(chǎn)

　　明年6月出爐？
  　近日，一家運(yùn)營(yíng)商的相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人向本報(bào)記者表示，對(duì)于備受矚目的《電信法》不用猜測(cè)其出爐時(shí)間，因?yàn)闆](méi)有充分論證的《電信法》出臺(tái)速度太快并不太好。他個(gè)人判斷，有可能是明年6月出爐。
　　此前，關(guān)于《電信法》的出爐時(shí)間有多個(gè)版本，他說(shuō)，“曾有人樂(lè)觀估計(jì)今年年底或明年年初最后形成立法，這不太可能?！?BR>  　據(jù)他了解，《電信法》起草的過(guò)程是信產(chǎn)部起草，然后交給國(guó)務(wù)院法制辦，國(guó)務(wù)院法制辦找專(zhuān)家評(píng)議，如果不合適，則發(fā)回信產(chǎn)部；如果通過(guò)，就給國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議；之后才是全國(guó)人大常委會(huì)討論，而全國(guó)人大常委會(huì)要通過(guò)三次討論修改和表決。這個(gè)過(guò)程是同類(lèi)法律都要經(jīng)歷的，時(shí)間都要較長(zhǎng)。
  　然而，就《電信法》整體的起草過(guò)程而言，這還只是漫長(zhǎng)歷程中的最后一步。據(jù)悉，實(shí)際上《電信法》的起草1980年就被提上議事日程，但直到2001年4月，信息產(chǎn)業(yè)部成立《電信法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組和專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)，這項(xiàng)工作才終于進(jìn)入最后可能拍板定音階段。
    業(yè)內(nèi)人士告知，體現(xiàn)《電信法》進(jìn)入沖刺階段的標(biāo)志是，信產(chǎn)部部長(zhǎng)王旭東任起草小組組長(zhǎng)，信產(chǎn)部副部長(zhǎng)奚國(guó)華任副組長(zhǎng)，信產(chǎn)部原部長(zhǎng)吳基傳為顧問(wèn)，其他8名成員幾乎是清一色的信產(chǎn)部的司長(zhǎng)級(jí)人物，這些熟悉電信業(yè)的實(shí)權(quán)人物能夠使《電信法》合乎實(shí)際地加快進(jìn)程。
    而近年來(lái)信產(chǎn)部的積極態(tài)度是顯而易見(jiàn)的，今年以來(lái)，信息產(chǎn)業(yè)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)蔣耀平在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)向外界透露《電信法》起草的進(jìn)程，他的說(shuō)法是，備受矚目的《電信法》起草目前已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
    據(jù)悉，最新進(jìn)展是《電信法(第三稿草案)》已征求了國(guó)務(wù)院四十二個(gè)部委辦的意見(jiàn)，爭(zhēng)取在4月初形成《電信法(送審稿)》，送交國(guó)務(wù)院法制辦審議。根據(jù)立法計(jì)劃，《電信法》在今年6月份之前完成相關(guān)起草工作，6月或8月提交全國(guó)人大常委會(huì)討論。
    期望“包治百病”
    一位參與討論過(guò)《電信法》的相關(guān)人士對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，現(xiàn)在大家對(duì)于《電信法》的心情都極其矛盾，因?yàn)楝F(xiàn)在電信領(lǐng)域的問(wèn)題太多了，難產(chǎn)了24個(gè)年頭的《電信法》被賦予太多的內(nèi)涵，現(xiàn)在對(duì)《電信法》幾乎到了苛求的地步，希望它能“包治百病”。
    而原來(lái)電信領(lǐng)域只有一部《電信條例》來(lái)承擔(dān)法律職能，早已不合時(shí)宜。2000年9月開(kāi)始實(shí)施的《電信條例》僅是由國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)；而且，此后中國(guó)電信南北拆分，鐵通等成為基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商，當(dāng)初該《電信條例》是在打破電信壟斷的初始階段匆匆制定的，在現(xiàn)實(shí)中已不能解決很多問(wèn)題。
    比如互聯(lián)互通一出事，首先是運(yùn)營(yíng)商自己先談，談好了或談崩了再報(bào)通信管理局，本應(yīng)政府監(jiān)管的事反而成了運(yùn)營(yíng)商自己的協(xié)商；而且，互聯(lián)互通本來(lái)在《電信法》中應(yīng)該明確為基本義務(wù)，毫無(wú)爭(zhēng)議，而現(xiàn)在卻因?yàn)椤?A href="http://huaquanjd.cn/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1%e6%b3%95&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信法》的缺失，把互聯(lián)互通當(dāng)成管理對(duì)象。
    由于互聯(lián)互通、挖競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的電纜、價(jià)格戰(zhàn)等不可調(diào)和的矛盾越來(lái)越多，博弈各方就越想制定出一項(xiàng)“大而全”的《電信法》。一家運(yùn)營(yíng)商的部門(mén)副總經(jīng)理對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，《電信法》遲遲推不出來(lái)有兩個(gè)問(wèn)題，一是觀念問(wèn)題，每當(dāng)電信產(chǎn)業(yè)內(nèi)出現(xiàn)難以解決的矛盾，最后都會(huì)歸結(jié)成一句話(huà)，“需要加緊《電信法》的起草工作，以便對(duì)其進(jìn)行規(guī)范管理和責(zé)任劃定”，結(jié)果是，老想通過(guò)制定《電信法》來(lái)管理，為管理而制定法律；二是對(duì)壟斷的傾向性問(wèn)題，《電信法》是傾向于全面開(kāi)放運(yùn)營(yíng)商之間的平等競(jìng)爭(zhēng)還是傾向于對(duì)弱小運(yùn)營(yíng)商傾斜，這存在爭(zhēng)議。
    實(shí)際上，越不能解決這些問(wèn)題就越不好出來(lái)，而問(wèn)題也就越來(lái)越多，導(dǎo)致對(duì)它的期望值很高。
    管什么？誰(shuí)來(lái)管？
    據(jù)信產(chǎn)部相關(guān)人士透露，在討論中，各界共提出大約兩百條意見(jiàn)，大部分被采納，對(duì)于不同意見(jiàn)，將與相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步地溝通。
    “運(yùn)營(yíng)商與用戶(hù)的關(guān)系不難確定，主要癥結(jié)在于《電信法》將對(duì)各運(yùn)營(yíng)商的利益如何再分配”，中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院講師劉剛?cè)绱苏f(shuō)，他認(rèn)為，《電信法》應(yīng)該是中國(guó)電信改革的一個(gè)標(biāo)志，業(yè)界最關(guān)注的是，一是《電信法》如何規(guī)定“管什么”；二是“誰(shuí)來(lái)管”。
    在“管什么”問(wèn)題上，信產(chǎn)部政策法規(guī)司司長(zhǎng)蔣耀平透露，《電信法》的指導(dǎo)原則是“打破壟斷、公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)化配置、加強(qiáng)監(jiān)管”。
    但一家運(yùn)營(yíng)商的部門(mén)副總經(jīng)理表示，這個(gè)原則誰(shuí)都贊同，問(wèn)題是，在具體的條款上現(xiàn)在每家都從自己角度考慮?！?A href="http://huaquanjd.cn/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1%e6%b3%95&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信法》最主要涉及的是運(yùn)營(yíng)商的利益，但他覺(jué)得現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)商的聲音太弱，“去年10月，信產(chǎn)部曾讓各運(yùn)營(yíng)商對(duì)《電信法》提出修改意見(jiàn)，但看到該法草案后只給了兩三個(gè)星期的時(shí)間考慮。現(xiàn)在《電信法》的修訂過(guò)程專(zhuān)家的意見(jiàn)過(guò)多，聽(tīng)取運(yùn)營(yíng)商的太少”。
    而這次《電信法》征求意見(jiàn)過(guò)程中，各運(yùn)營(yíng)商的反應(yīng)都完全從自己角度考慮：中國(guó)移動(dòng)堅(jiān)決反對(duì)《電信法》向弱勢(shì)運(yùn)營(yíng)商傾斜，要求一視同仁；聯(lián)通則要求對(duì)弱小運(yùn)營(yíng)商保護(hù)，鐵通最希望的是開(kāi)通新業(yè)務(wù)，網(wǎng)通和電信希望全牌照。有人笑話(huà)說(shuō)，得出臺(tái)不同版本的《電信法》才能滿(mǎn)足不同運(yùn)營(yíng)商的基本需求。
    在另一個(gè)關(guān)鍵性的“誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題上則更是急需解決的問(wèn)題，現(xiàn)在頻繁出現(xiàn)的互聯(lián)互通、資費(fèi)大戰(zhàn)甚至包括小靈通從無(wú)牌照經(jīng)營(yíng)到現(xiàn)在的默認(rèn)，都是因?yàn)槎啻胃母锖?、電信監(jiān)管無(wú)法可依造成軟弱無(wú)力。而且，敏感的是，這還牽涉到信產(chǎn)部的行政改革等問(wèn)題。
    業(yè)內(nèi)皆知，現(xiàn)有的電信監(jiān)管部門(mén)是直屬于信產(chǎn)部的通信管理局，每個(gè)省設(shè)一個(gè)，而信產(chǎn)部集行業(yè)規(guī)劃、政策指導(dǎo)、行政管理、運(yùn)營(yíng)商監(jiān)管于一身，權(quán)利之大仍是發(fā)達(dá)國(guó)家不多見(jiàn)。
    據(jù)悉，上屆中國(guó)政府曾醞釀監(jiān)管體制改革，即效仿美國(guó)成立通信管理委員會(huì)(FCC)，但最后不了了之?，F(xiàn)在有專(zhuān)家建議《電信法》規(guī)定各省通管局由信產(chǎn)部垂直管理改由省政府管，這樣可避免老電信、信產(chǎn)部、通管局都是一家的狀況。但這似乎也難實(shí)行，因?yàn)橛尚女a(chǎn)部制定的法律肯定不會(huì)把自己的權(quán)利削弱，而各省通管局自身肯定不愿屈尊歸省里節(jié)制。
    看過(guò)《電信法》(草案)的人士透露，《電信法》提出，今后要成立互聯(lián)互通爭(zhēng)議行政裁決委員會(huì)，對(duì)于互聯(lián)互通問(wèn)題的行政裁決必須在45天內(nèi)解決，特殊情況下90天。但是原則上，建議遇到互聯(lián)互通問(wèn)題前，任何一方都可以向通信專(zhuān)家委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)停，調(diào)停無(wú)效再進(jìn)入行政裁決階段。
    據(jù)悉，這也是信產(chǎn)部去年仔細(xì)研究國(guó)外《電信法》的結(jié)果。2001年，日本進(jìn)行改革，在總務(wù)省之下設(shè)立電信業(yè)務(wù)爭(zhēng)議處理委員會(huì)，委員有5人，這樣，可不用再成立行政級(jí)別很高的通信管理委員會(huì)。
    普遍服務(wù)的爭(zhēng)議
    有業(yè)內(nèi)人士告知，最能體現(xiàn)運(yùn)營(yíng)商利益糾葛和《電信法》出臺(tái)艱難的并非上述問(wèn)題，而是普遍服務(wù)基金這個(gè)問(wèn)題。
    據(jù)悉，普遍服務(wù)是從郵政過(guò)來(lái)的一個(gè)提法，電信的普遍服務(wù)的基本含義是“任何人在任何地方都能享受電信的基本服務(wù)”，就是讓村村都能通上電話(huà)。
    據(jù)悉，《電信法》(草案)提出：“電信普遍服務(wù)實(shí)行以電信普遍服務(wù)基金為核心的補(bǔ)償機(jī)制。而電信普遍服務(wù)基金由國(guó)家財(cái)政部門(mén)會(huì)同國(guó)家電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)建立。國(guó)家電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)遵循公平性原則和經(jīng)濟(jì)性原則，給予電信普遍服務(wù)提供者適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償?！?BR>    《電信法》的這個(gè)總體原則大家都同意，但是，普遍服務(wù)基金的收繳、使用招標(biāo)和監(jiān)督使用等具體的問(wèn)題同樣很復(fù)雜。
    據(jù)一位參與過(guò)討論的運(yùn)營(yíng)商人士說(shuō)，建立普遍服務(wù)基金，各運(yùn)營(yíng)商根據(jù)市場(chǎng)份額上繳基金，由信產(chǎn)部分配，彌補(bǔ)貧困落后地區(qū)普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的虧損，這在10年前就提出過(guò)，但一直也沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)，去年曾找了幾個(gè)運(yùn)營(yíng)商來(lái)討論，爭(zhēng)議太大。
    他的說(shuō)法是，中國(guó)電信過(guò)去長(zhǎng)期負(fù)責(zé)這一塊，過(guò)去它就覺(jué)得吃虧太大，現(xiàn)在再要電信去掏腰包，它肯定不干。電信曾經(jīng)提出，無(wú)論是新進(jìn)入的和后進(jìn)入的運(yùn)營(yíng)商今后都要承擔(dān)這種服務(wù)，也就是說(shuō)，四個(gè)主要運(yùn)營(yíng)商都要掏錢(qián)分擔(dān)和分工，這本來(lái)無(wú)可厚非，但關(guān)鍵是電信希望普遍服務(wù)基金由它來(lái)掌管，這就會(huì)引起爭(zhēng)議，別的運(yùn)營(yíng)商不可能同意交錢(qián)給電信。
    他表示，現(xiàn)在有人提出每個(gè)運(yùn)營(yíng)商劃片，分包落后省份，使西部和貧困落后地區(qū)村村通電話(huà)，這可能更切合實(shí)際，并且可能將這么做。
    而這個(gè)快解決的難題在正醞釀的《電信法》中也提到了，但據(jù)說(shuō)只有原則性的東西，可見(jiàn)法律老不出來(lái)就必然落后于實(shí)際。